État, action publique et finances publiques

Caractériser les fonctions de l’État, les niveaux local, national et supranational de l’action publique, le budget de l’État, le déficit public et la dette publique.

Introduction

Dans une économie contemporaine, l’État n’est pas un acteur parmi d’autres. Il fixe des règles, prélève des ressources, dépense, redistribue, investit, régule et coordonne l’action publique à plusieurs niveaux. Pour comprendre l’environnement des organisations, il faut donc savoir caractériser les fonctions de l’État, repérer les organes de l’action publique et analyser les finances publiques, notamment le budget de l’État, le déficit public et la dette publique.

Cette leçon s’inscrit dans la continuité des leçons précédentes sur la croissance, les marchés et les défaillances de marché. Après avoir vu que les marchés ne suffisent pas toujours à assurer une allocation efficace et équitable des ressources, il faut désormais comprendre pourquoi et comment la régulation publique intervient.

Objectifs d’apprentissage

À l’issue de cette leçon, vous devez être capable de :

expliquer l’impact des environnements réglementaires et politiques sur l’activité économique ;
analyser la régulation publique ;
présenter les rôles de l’État et les différents niveaux de l’action publique ;
caractériser les fonctions de l’État ;
repérer les différents organes de l’action publique ;
comparer l’évolution des finances publiques d’un ou plusieurs pays à partir de documents variés.

1. Pourquoi l’action publique est-elle nécessaire ?

1.1. L’environnement réglementaire et politique influence l’économie

L’économie ne fonctionne jamais dans le vide. Les entreprises, les ménages et les administrations agissent dans un cadre institutionnel, c’est-à-dire un ensemble de règles, d’organisations et de décisions politiques qui orientent les comportements.

L’environnement réglementaire et politique influence notamment :

les conditions de concurrence ;
le niveau de protection sociale ;
la fiscalité ;
les normes environnementales ;
les règles du marché du travail ;
les politiques de soutien à certains secteurs ;
les dépenses publiques et les investissements collectifs.

1.2. Pourquoi cet impact est-il déterminant ?

Parce que les décisions publiques modifient les incitations économiques.

Exemples :

Une hausse d’une taxe sur une énergie polluante peut inciter les entreprises à investir dans des procédés moins émetteurs.
Une subvention à l’innovation peut encourager la recherche et développement.
Une réglementation plus stricte sur la sécurité alimentaire augmente les coûts de conformité, mais améliore la confiance des consommateurs.
Une réforme des dépenses publiques peut réduire certains déficits, mais aussi freiner la demande à court terme.

Autrement dit, l’État ne se contente pas d’observer l’économie : il contribue à la structurer.

1.3. Lien avec les leçons précédentes

Comme vu dans les leçons sur les défaillances de marché, le marché peut produire :

des externalités ;
des insuffisances en matière de biens collectifs ;
des problèmes d’asymétrie d’information ;
des situations de pouvoir de marché.

L’action publique vise justement à corriger ou limiter ces dysfonctionnements. C’est le cœur de la régulation publique.

2. Caractériser les fonctions de l’État

Pour comprendre le rôle économique de l’État, on mobilise classiquement les fonctions de Musgrave. Cette présentation permet de distinguer les grandes finalités de l’action publique.

2.1. La fonction d’allocation des ressources

L’État intervient pour produire ou faire produire des biens et services qui ne seraient pas fournis correctement par le marché.

Cela concerne notamment :

la sécurité ;
la justice ;
l’éclairage public ;
certaines infrastructures ;
l’éducation ;
une partie de la santé publique ;
certains investissements environnementaux.

Pourquoi ?

Parce que certains biens ont un caractère collectif ou présentent de fortes externalités positives. Si on laissait leur production au seul marché, ils seraient souvent sous-produits.

Comment ?

L’État peut :

produire directement ;
financer ;
réglementer ;
déléguer à des opérateurs publics ou privés.

2.2. La fonction de redistribution

L’État modifie la répartition primaire des revenus par des prélèvements obligatoires et des transferts.

Cela passe par :

l’impôt ;
les cotisations sociales ;
les prestations sociales ;
les services publics gratuits ou quasi gratuits.

Finalité

Réduire certaines inégalités, couvrir les risques sociaux et soutenir la cohésion sociale.

Exemple

Un ménage paie des impôts et cotisations, mais bénéficie en retour d’une école publique, d’une couverture maladie, d’allocations ou d’infrastructures collectives.

2.3. La fonction de stabilisation

L’État cherche à limiter les déséquilibres macroéconomiques :

ralentissement de la croissance ;
chômage ;
inflation ;
déséquilibres extérieurs ;
crises financières.

Il agit notamment par :

la politique budgétaire ;
certains dispositifs automatiques, comme les stabilisateurs automatiques ;
la coordination avec d’autres niveaux de décision, notamment européens.

Pourquoi ?

Parce qu’une économie de marché peut connaître des fluctuations importantes. L’action publique vise alors à amortir les chocs.

2.4. Une lecture moderne : performance globale et durabilité

Aujourd’hui, les fonctions de l’État ne se limitent plus à la seule efficacité économique. Elles intègrent de plus en plus :

la transition écologique ;
la soutenabilité des finances publiques ;
la cohésion territoriale ;
la réduction des vulnérabilités sociales ;
l’adaptation aux transformations numériques.

L’État doit donc arbitrer entre plusieurs objectifs parfois contradictoires :

soutenir l’activité ;
maîtriser le déficit public ;
financer les services publics ;
investir dans la transition écologique ;
préserver la compétitivité.

3. Présenter les rôles de l’État et les différents niveaux de l’action publique

L’action publique ne se réduit pas à l’État central. Elle s’exerce à plusieurs niveaux, qui se complètent et s’articulent.

3.1. Le niveau national

Le niveau national reste central pour :

la définition des grandes orientations économiques ;
la fiscalité nationale ;
le budget de l’État ;
les fonctions régaliennes ;
une partie importante des politiques sociales ;
la réglementation générale.

L’État intervient donc comme :

régulateur ;
producteur de services publics ;
redistributeur ;
investisseur ;
garant de la cohérence nationale.

3.2. Le niveau local

Les collectivités territoriales participent à l’action publique au plus près des besoins des populations et des territoires.

Elles jouent un rôle important dans :

les transports locaux ;
les équipements publics ;
l’aménagement du territoire ;
l’action sociale locale ;
certains établissements scolaires ;
le développement économique local.

Pourquoi le niveau local est-il important ?

Parce que les besoins ne sont pas identiques partout. Une action publique décentralisée permet souvent une meilleure adaptation aux réalités territoriales.

Limite

La multiplication des niveaux peut aussi rendre l’action publique plus complexe et parfois moins lisible.

3.3. Le niveau supranational

Dans le cadre européen, une partie de l’action publique se décide ou se coordonne au niveau de l’Union européenne.

Cela concerne notamment :

certaines règles budgétaires ;
la concurrence ;
le marché intérieur ;
certaines politiques structurelles ;
des programmes de financement ;
des priorités communes, par exemple environnementales.

Le niveau supranational est important car de nombreux problèmes dépassent l’échelle nationale :

climat ;
commerce ;
stabilité financière ;
régulation des grandes entreprises numériques ;
coordination budgétaire et monétaire.

3.4. Les principes de proportionnalité et de subsidiarité

Pour comprendre la répartition des compétences entre niveaux d’action publique, deux principes sont essentiels.

Le principe de subsidiarité

Il consiste à faire intervenir le niveau supérieur seulement lorsque le niveau inférieur ne peut pas agir efficacement seul.

Le principe de proportionnalité

L’action publique ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.

Ces principes servent à justifier la répartition des compétences entre le niveau local, national et supranational.

4. Repérer les différents organes de l’action publique

Le programme demande de repérer les principaux organes de l’action publique aux niveaux local, national et supranational, ainsi que leurs attributions générales.

4.1. Les organes nationaux de l’action publique

Au niveau national, on distingue principalement :

les administrations centrales de l’État ;
les administrations de Sécurité sociale ;
les collectivités locales ;
les autorités administratives indépendantes.

4.2. Les administrations centrales de l’État

Elles mettent en œuvre les politiques nationales dans différents domaines :

finances publiques ;
éducation ;
intérieur ;
justice ;
santé ;
environnement ;
économie.

Leur rôle est de :

préparer et appliquer les décisions publiques ;
gérer les services de l’État ;
assurer la continuité de l’action publique.

4.3. Les administrations de Sécurité sociale

Elles occupent une place majeure dans les finances publiques françaises. Elles assurent le financement et la gestion d’une partie de la protection sociale.

Leur importance est considérable car elles portent une part élevée des dépenses publiques, notamment en matière :

de santé ;
de retraite ;
de famille ;
d’accidents du travail et maladies professionnelles.

4.4. Les collectivités locales

Les communes, départements et régions exercent des compétences propres dans le cadre de la décentralisation.

Leur rôle est essentiel pour :

la proximité avec les usagers ;
l’adaptation territoriale des politiques publiques ;
l’investissement local.

4.5. Les autorités administratives indépendantes

Elles interviennent dans certains domaines nécessitant une expertise particulière ou une certaine autonomie vis-à-vis du pouvoir politique.

Le programme demande seulement de les identifier comme un des organes de l’action publique nationale, sans entrer dans un détail institutionnel approfondi.

4.6. Le niveau supranational : l’Union européenne

L’Union européenne constitue un niveau d’action publique spécifique. Elle fixe des règles communes, coordonne certaines politiques et finance certains programmes.

Elle intervient notamment dans :

la concurrence ;
certaines politiques structurelles ;
le budget européen ;
l’encadrement de certaines politiques nationales.

5. Comprendre le budget de l’État

5.1. Définition

Le budget de l’État est le document qui prévoit et autorise, pour une période donnée, l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État.

Il remplit une double fonction :

une fonction financière : prévoir les ressources et les emplois ;
une fonction politique : traduire des priorités publiques.

5.2. Pourquoi le budget est-il central ?

Parce qu’il révèle les choix de l’action publique.

À travers le budget, l’État décide :

de ce qu’il finance ;
du niveau de prélèvements qu’il accepte ;
des priorités économiques, sociales et environnementales ;
de l’ampleur du déficit éventuel.

Le budget est donc un instrument majeur de régulation publique.

5.3. Les grandes catégories de recettes publiques de l’État

Le programme demande surtout d’identifier le niveau et la structure des prélèvements obligatoires.

Les recettes de l’État reposent principalement sur :

les impôts ;
certaines taxes ;
d’autres recettes publiques.

Les prélèvements obligatoires regroupent plus largement les impôts et cotisations sociales perçus par les administrations publiques.

5.4. Les grandes catégories de dépenses publiques

Présenter le budget de l’État revient aussi à identifier la structure des dépenses publiques.

Celles-ci peuvent correspondre à :

des dépenses de fonctionnement ;
des dépenses d’intervention ;
des investissements ;
le paiement des intérêts de la dette.

5.5. Lecture économique du budget

Lire un budget, ce n’est pas seulement constater des montants. Il faut se demander :

quelles priorités sont financées ;
quelles catégories de dépenses progressent ou reculent ;
comment ces choix influencent la croissance, l’emploi ou la redistribution ;
si ces choix sont soutenables à moyen terme.

Exemple de raisonnement

Si un pays augmente ses dépenses d’investissement public dans les transports et l’énergie, cela peut :

soutenir l’activité à court terme ;
améliorer la productivité à long terme ;
accroître temporairement le déficit public ;
renforcer la transition écologique.

On voit ici que toute décision budgétaire implique des arbitrages.

6. Déficit public et dette publique

6.1. Le déficit public

Le déficit public apparaît lorsque les dépenses des administrations publiques sont supérieures à leurs recettes sur une période donnée.

Il ne faut pas le confondre avec le seul déficit du budget de l’État. Le déficit public concerne l’ensemble des administrations publiques.

6.2. La dette publique

La dette publique correspond à l’accumulation des emprunts contractés par les administrations publiques pour financer les déficits passés.

Autrement dit :

le déficit est un flux annuel ;
la dette est un stock accumulé.

6.3. Pourquoi distinguer déficit et dette ?

Parce que les deux notions ne répondent pas à la même question :

le déficit mesure le déséquilibre d’une année ;
la dette mesure le poids cumulé des déséquilibres passés.

Une année de déficit supplémentaire accroît en principe la dette, sauf cas particuliers.

6.4. Les enjeux économiques du déficit public

Le déficit public peut avoir des effets positifs ou négatifs selon le contexte.

Effets potentiellement positifs

soutenir la demande en période de ralentissement ;
financer des investissements publics utiles ;
amortir une crise.

Risques potentiels

accroissement de la dette publique ;
hausse de la charge d’intérêts ;
réduction des marges de manœuvre futures ;
inquiétude des créanciers si la trajectoire n’est pas jugée soutenable.

6.5. Les enjeux de la dette publique

La dette publique n’est pas problématique par nature. Tout dépend notamment :

de son niveau ;
du rythme de croissance économique ;
du niveau des taux d’intérêt ;
de la confiance des prêteurs ;
de l’usage fait de l’endettement.

Une dette utilisée pour financer des investissements productifs peut être jugée différemment d’une dette finançant uniquement des dépenses courantes.

7. Analyser la régulation publique

7.1. Définition

La régulation publique désigne l’ensemble des interventions par lesquelles les pouvoirs publics orientent, encadrent ou corrigent le fonctionnement de l’économie et de la société.

Elle peut prendre plusieurs formes :

réglementation ;
fiscalité ;
dépenses publiques ;
transferts ;
contrôle ;
coordination entre acteurs publics.

7.2. Pourquoi réguler ?

La régulation publique répond à plusieurs objectifs :

corriger les défaillances de marché ;
protéger les individus ;
réduire certaines inégalités ;
stabiliser l’économie ;
préparer l’avenir par l’investissement public ;
organiser la transition écologique.

7.3. Comment analyser une mesure de régulation publique ?

Pour analyser une mesure publique, on peut suivre une démarche simple.

Étape 1 : identifier l’objectif

Exemples :

réduire la pollution ;
soutenir l’emploi ;
maîtriser les finances publiques ;
financer un service public ;
corriger une inégalité territoriale.

Étape 2 : identifier l’instrument

Exemples :

norme ;
taxe ;
subvention ;
dépense budgétaire ;
investissement ;
transfert social.

Étape 3 : analyser les effets attendus

sur les ménages ;
sur les entreprises ;
sur les administrations ;
sur la croissance ;
sur les inégalités ;
sur l’environnement.

Étape 4 : repérer les limites

coût budgétaire ;
effets pervers ;
inégalités d’impact ;
complexité administrative ;
délais de mise en œuvre.

7.4. Exemple d’analyse

Mesure : hausse d’un investissement public dans la rénovation énergétique des bâtiments publics.

Objectif : réduire les émissions et la consommation d’énergie.
Instrument : dépense publique d’investissement.
Effets attendus : soutien à l’activité, baisse des consommations futures, amélioration environnementale.
Limites : coût budgétaire immédiat, délai de réalisation, efficacité variable selon la qualité des projets.

Cette méthode permet d’expliquer l’impact des environnements réglementaires et politiques de façon structurée.

8. Exploiter des documents de nature variée pour analyser l’action publique

Le programme attend que vous sachiez exploiter des documents de nature variée. En économie, cela signifie savoir lire et interpréter :

un tableau statistique ;
un graphique ;
un extrait de rapport public ;
un document budgétaire ;
un article de presse économique ;
un comparatif international.

8.1. Méthode de lecture d’un document statistique

Étape 1 : identifier le document

nature : tableau, courbe, histogramme, carte ;
source ;
date ;
champ géographique ;
unité de mesure.

Étape 2 : repérer l’idée principale

Exemple : hausse des dépenses publiques, baisse du déficit, augmentation de la dette, comparaison entre pays.

Étape 3 : relever les chiffres significatifs

On sélectionne les données utiles, sans tout recopier.

Étape 4 : interpréter

Il faut expliquer ce que montrent les chiffres : tendance, rupture, stabilité, convergence, divergence.

8.2. Exemple de lecture d’un graphique fictif

Supposons un graphique comparant, sur dix ans, la dette publique de deux pays en pourcentage du PIB.

Le pays A passe de 60 % à 95 % du PIB.
Le pays B passe de 85 % à 90 % du PIB.

Interprétation

Le pays A connaît une forte dégradation de sa dette publique.
Le pays B reste à un niveau élevé, mais avec une progression plus limitée.
On peut ensuite chercher des explications : crise, croissance faible, dépenses publiques plus dynamiques, recettes insuffisantes, etc.

8.3. Erreurs fréquentes à éviter

décrire sans interpréter ;
interpréter sans citer de données ;
confondre déficit et dette ;
oublier le contexte temporel ;
ne pas distinguer niveau et évolution.

9. Comparer l’évolution des finances publiques d’un ou plusieurs pays

9.1. Pourquoi comparer ?

Comparer les finances publiques permet de mieux comprendre :

les choix de politiques publiques ;
les différences de modèle social ;
les effets des crises ;
la diversité des trajectoires budgétaires.

Une comparaison n’a de sens que si elle repose sur des indicateurs homogènes et replacés dans leur contexte.

9.2. Les principaux indicateurs à observer

Pour comparer l’évolution des finances publiques, on peut mobiliser :

le niveau des dépenses publiques ;
le niveau des prélèvements obligatoires ;
le déficit public ;
la dette publique.

Le plus souvent, ces grandeurs sont rapportées au PIB pour permettre une comparaison entre pays de tailles différentes.

9.3. Méthode de comparaison entre pays

Étape 1 : choisir l’indicateur

Exemple : dette publique en % du PIB.

Étape 2 : observer le niveau

Un pays peut avoir une dette plus élevée qu’un autre à une date donnée.

Étape 3 : observer la dynamique

Le plus important est souvent l’évolution : hausse, baisse, stabilisation.

Étape 4 : replacer dans le contexte

croissance plus ou moins forte ;
structure des dépenses ;
niveau de protection sociale ;
choc économique ;
décisions politiques.

9.4. Exemple comparatif raisonné

Imaginons trois pays :

Pays A : dépenses publiques élevées, prélèvements obligatoires élevés, déficit modéré.
Pays B : dépenses publiques plus faibles, prélèvements plus faibles, déficit élevé.
Pays C : dépenses intermédiaires, déficit faible, dette stabilisée.

Analyse possible

Le pays A finance un modèle public plus développé, mais compense partiellement par des recettes importantes.
Le pays B prélève moins, mais peut rencontrer des difficultés à financer ses engagements, d’où un déficit plus marqué.
Le pays C semble avoir trouvé un meilleur équilibre budgétaire, mais il faut vérifier si cela ne s’accompagne pas d’un sous-investissement public.

9.5. Ce qu’une comparaison doit toujours montrer

Une bonne comparaison doit faire apparaître :

les écarts de niveau ;
les écarts de trajectoire ;
les explications possibles ;
les limites de l’interprétation.

Par exemple, un niveau élevé de dépenses publiques ne signifie pas automatiquement inefficacité ; il peut refléter un choix collectif de protection sociale plus important.

10. Les finances publiques comme révélateur de choix de société

Les finances publiques ne sont pas seulement une question technique. Elles traduisent des préférences collectives.

10.1. Que révèlent les dépenses publiques ?

Elles montrent :

l’importance accordée à la protection sociale ;
la place des services publics ;
les priorités éducatives, sanitaires ou militaires ;
les ambitions environnementales.

10.2. Que révèlent les prélèvements obligatoires ?

Ils montrent :

la manière de financer l’action publique ;
le degré de mutualisation des risques ;
les arbitrages entre financement public et financement privé.

10.3. Que révèlent déficit et dette ?

Ils reflètent :

la capacité d’un pays à financer ses priorités ;
les effets des chocs économiques ;
la cohérence entre recettes et dépenses ;
les arbitrages entre présent et futur.

11. Cas d’application guidé

Situation

Vous disposez d’un dossier documentaire indiquant que, dans un pays donné :

les dépenses publiques augmentent fortement sur cinq ans ;
les prélèvements obligatoires augmentent faiblement ;
le déficit public se creuse ;
la dette publique progresse ;
une part importante des nouvelles dépenses concerne la santé et la transition énergétique.

Analyse pas à pas

1. Identifier le phénomène principal

Le pays augmente son intervention publique sans hausse équivalente de ses recettes.

2. Relier aux fonctions de l’État

redistribution : hausse des dépenses de santé ;
allocation : investissements dans la transition énergétique ;
éventuellement stabilisation si ces dépenses répondent à une crise.

3. Expliquer l’impact de l’environnement politique

Le pouvoir public fait le choix d’un État plus actif dans certains domaines. Cela modifie l’activité économique par :

le soutien à certains secteurs ;
la hausse de la demande publique ;
l’orientation de l’investissement.

4. Analyser les finances publiques

déficit public en hausse ;
dette publique en progression ;
question de soutenabilité à moyen terme.

5. Formuler une conclusion nuancée

L’augmentation des dépenses peut répondre à des objectifs collectifs légitimes, mais elle suppose de s’interroger sur son financement et sur la trajectoire future de la dette publique.

12. Points à retenir

L’essentiel

L’État joue un rôle majeur dans l’économie à travers la régulation publique.
Les fonctions de l’État peuvent être présentées selon trois axes :
- allocation des ressources ;
- redistribution ;
- stabilisation.
L’action publique s’exerce à plusieurs niveaux :
- local ;
- national ;
- supranational.
Les principaux organes de l’action publique à repérer sont :
- les administrations centrales ;
- les administrations de Sécurité sociale ;
- les collectivités locales ;
- les autorités administratives indépendantes ;
- les institutions de l’Union européenne comme niveau supranational.
Le budget de l’État traduit les priorités publiques à travers les recettes et les dépenses.
Le déficit public est un flux annuel ; la dette publique est un stock accumulé.
Pour comparer l’évolution des finances publiques d’un ou plusieurs pays, il faut exploiter des documents de nature variée et raisonner sur les niveaux, les trajectoires et le contexte.

Mémo express

Dépenses > recettes → déficit public.
Accumulation des déficits passés → dette publique.
Action publique ≠ État seul : elle inclut aussi le niveau local et le niveau supranational.
Les finances publiques traduisent des choix économiques, sociaux et politiques.

13. Mini-fiche méthode : répondre à une question de cours ou d’analyse documentaire

Si l’on vous demande : « Caractérisez les fonctions de l’État »

Structure possible :

définir brièvement le rôle économique de l’État ;
présenter les trois fonctions principales : allocation, redistribution, stabilisation ;
illustrer chacune par un exemple ;
conclure sur les enjeux actuels de durabilité.

Si l’on vous demande : « Présentez les différents niveaux de l’action publique »

Structure possible :

niveau local ;
niveau national ;
niveau supranational ;
articulation entre niveaux ;
intérêt et limites de cette organisation.

Si l’on vous demande : « Comparez l’évolution des finances publiques de deux pays »

Structure possible :

présenter les indicateurs retenus ;
comparer les niveaux ;
comparer les évolutions ;
expliquer les écarts ;
nuancer l’analyse.

Conclusion

L’étude de l’État, de l’action publique et des finances publiques permet de comprendre que l’économie est toujours encadrée par des institutions et des choix collectifs. L’État ne se limite pas à une fonction d’autorité : il agit comme producteur, régulateur, redistributeur et stabilisateur. Son action s’inscrit dans une architecture à plusieurs niveaux, du local au supranational.

L’analyse du budget de l’État, du déficit public et de la dette publique est alors essentielle pour évaluer la cohérence et la soutenabilité de l’action publique. Enfin, la comparaison internationale rappelle qu’il n’existe pas un seul modèle de finances publiques, mais des trajectoires différentes, liées à des arbitrages politiques, sociaux et économiques.